作者简介：杨润勇，男，中共党员，教育学博士，研究员，现任中国教育科学研究院科研处处长，兼任中国教育科学研究院学术委员会秘书长，为中共中国教育科学研究院党委委员、中国教育科学研究院国内访问学者导师。

来源：《教育理论与实践》2018年第4期

摘 要：实施标准化战略已经成为世界各国的共同趋势，我国标准化战略为教育标准化指出了改革方向，提出了更高要求。当前，我国教育标准化系统中存在着标准制定“无序化”、标准体系“自然化”、标准落实“随意化”以及标准监督“缺失化”等现象，这反映了教育标准系统机制“不顺”、运行“不畅”、效率“不高”等深层次问题。新形势下的教育标准化改革需在国家标准化战略中找准定位，在夯实基础、建立体系以及创新机制等领域实施重点突破。

关键词：教育标准化改革；夯实基础；建立体系；创新机制；

 

一、教育标准化改革面临新形势

（一）国际趋势:世界各国竞相推进标准化战略

在知识经济时代，往往是标准先行^[1]。当今世界，实施国家标准化战略已经成为发达国家改革发展的基本趋势，美、英、德等国先后提出国家标准化战略。如德国出台了《德国标准化战略》（2005），把标准化作为国家政治、经济的重要组成部分，积极推进国家标准化战略，重视对社会经济运行、法治体制建设的作用，重视标准化推进的战略性、系统性和可操作性^[2]。我们的近邻日本、韩国也已成立了国家层面的标准化战略协调机构。在国家标准化战略的引领下，各国教育标准化改革也逐渐深入。如《俄罗斯联邦教育法》以立法形式规定了教育标准的要求，欧盟近年来出台了多项教育标准体系的立法建议，等等。可以说，教育标准化改革持续深入，并积极融入国家标准化战略，已经成为世界各国教育改革共同的趋势。我国已是国际标准化组织的成员，是常任理事国。党的十八大以来，我国标准化改革不断深化，标准化作用得到强化，标准化水平逐步提升，高度顺应了标准化战略的发展趋向。

（二）标准化战略:为教育标准化改革指明了方向

近年来，我国连续出台《深化标准化工作改革方案（2015）》、《国家标准化体系建设发展规划（2016-2020年）》（2015，以下简称为《国家标准规划》）等系列重要政策文件，建立了“标准化协调推进部际联席会议制度”等系列重要政策，全面部署标准化改革，深入实施国家标准化战略。习近平总书记在致第39届ISO大会（2017）贺信中提出，要积极实施标准化战略，以标准助力创新发展、协调发展、绿色发展、开放发展、共享发展，为我国标准化改革提出了明确要求。

国家全面实施标准化战略，为教育标准化改革指明了方向。近年来，我国推进标准化改革，立意高远，将标准化工作提升到了国家战略高度；改革力度加大，密集出台了有关标准化的改革方案、行动计划和发展规划；标准改革范围扩展，从过去主要面向经济领域，转向围绕经济、社会、文化、生态和政治“五位一体”的“全域标准化”，体现了对包括教育领域在内的标准实施“多层次、广覆盖”改革的意图；标准改革持续深入，强化标准的服务功能，瞄准标准质量与国际影响力的提升，构建涵盖标准的研制、实施、监督、服务、国际化等内容的标准化体系；标准改革注重谋划未来，通过《国家标准规划》前瞻性谋划，提出到2020年标准化改革的总要求、主要任务，特别是明确划定了教育标准化改革的重点领域、重要目标。

标准是科学、技术和实践经验的凝练和总结。为在一定范围内获得最佳秩序，对实际的或潜在的问题制定共同的和重复使用的规则的活动，即制定、发布以及实施标准的过程就是标准化。党和国家标准化战略的重大部署，反映了标准化改革的动向，在为教育标准化改革带来重大机遇的同时，也为教育标准政策调整指明了改革方向，为改革思路设计提供了遵循。

（三）国家政策:对教育标准化改革提出了明确要求

近年来，党和国家高度重视教育标准工作。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》提出“制定教育质量国家标准”，把制定“标准”、建立教育质量保障体系作为政策聚焦点，作为当务之急的重要工作^[3]。《国家教育事业发展第十二个五年规划》（2012）提出“建立国家教育标准体系”的目标。党的十八届三中全会（2013）决定中12次出现“标准”一词，对包括教育在内的政府职能等五个领域的标准化工作提出了要求^[4]。中央全面深化改革领导小组办公室第二次会议（2014）将国家教育标准内容列入了工作要点。特别是我国首个《国家标准规划》将教育标准化列为国家标准化规划的重点领域，明确提出“到2020年基本建成具有国际视野、适合中国国情、涵盖各级各类教育的国家教育标准体系”的目标。随着国家标准化战略的实施，党和国家对教育标准化改革更加重视，要求更加清晰，任务更加明确。

总之，无论是国际社会的标准化趋势还是我国标准化战略的实施，已经为我国教育标准化改革奠定了基础，提供了方向，也提出了要求。教育标准体系是国家标准化战略不可或缺的部分，标准化改革的广度和深度将以崭新的视角、独有的方式影响教育发展，对于提升教育质量、保障教育公平和创新教育管理都有着不可或缺的作用。当前，教育标准化改革需顺势而上，同步于国家标准化战略的实施。可以说，推进教育标准化改革势在必行，正当其时。

二、教育标准化改革的基本问题分析

按照国家标准化改革的精神，教育标准化改革须全面统筹标准的制定、发布以及实施的全过程，涉及整个教育标准运行系统。调查发现，当前教育标准系统还一定程度上存在着机制“不顺”、运行“不畅”、效率“不高”等方面的基本问题。

（一）教育标准制定显“无序化”之势

教育标准的制定是教育标准的生产过程。教育标准的充足、有效供给是标准高效运行的基础。现实中，多重因素制约着教育标准产出的质量和效率。目前，教育标准的制定还存在主体单一、过程无序等主要问题。

按照现行的教育管理体制，教育标准的制定基本可归于“政府包揽”。据统计，从2012年1月到2016年，教育领域新增264项标准，均由国务院、国家质量监督检验检疫总局、国家标准化管理委员会以及教育部等相关“国字号”部门颁发；另据统计，我国各行业现有市场化标准化机构达200多家，承担了大量的标准管理工作，但市场化的教育标准化机构还很少见，无法参与到标准制定中来；另外，教育标准的发布环节也都由“清一色”的相关管理部门等主导着。与此相关联，政府所辖不同部门、单位都在“不约而同”地制定各种标准，出现了教育标准制定者与主管部门“多样化”的突出现象。这就带来了教育标准制定者资质“参差不齐”的问题，也衍生了“标出多门”的问题。

标准制定“无序化”也表现在标准制定中的“规则欠缺”上。在教育标准制定过程中，缺乏“基本规则”，即缺乏关于标准制定的“规则”，表现为“程序不明确、不严谨、不透明”等问题；缺乏“关键规则”，即标准制定中存在薄弱环节，如标准修订规则欠缺，造成已不能适应教育发展新需求的标准仍在运行中；另外，还存在教育标准“合法化”不规范、不充分的问题，如缺乏关于发布主体、程序等基本要求。

教育标准制定主体结构单一、水平参差，在相关规则不完善的情况下，必然会导致标准制定无序。无序化的结果也必然会引发教育标准制定效率不高、“供给不足”等问题，从而引发教育标准重复、交叉、矛盾、缺失、老化和滞后等一系列质量不高的问题。长此以往，就形成了与标准制定“多元化需求”格格不入的局面，继而引发标准运行中职责不清、管理不善等突出问题。

（二）教育标准内容体系呈“自然化”之态

教育标准应该是作为系统而存在的，任何一项标准都是标准系统的有机组成部分。经过多年努力，教育标准体系建设卓有成效，初步形成了包括学校建设标准、学科专业和课程标准、教师队伍建设标准等类别组成教育标准体系。但是，按照标准化战略的要求，以制度体系的标准审视，标准体系距离“具有国际视野、适合中国国情、涵盖各级各类教育的”体系要求还有所欠缺，有“自然化”形成之嫌，存在内容“零散化”问题，缺乏必须的顶层设计。

一是“整体性”不足。整体性是衡量教育标准体系的首要标准。教育标准体系的整体性，其实质是说明和呈现标准体系与体系中各单项标准之间的关系。一方面，现有教育标准参差不齐，相互协调不足。各个标准之间有机联系欠缺，各领域之间甚至各领域内部的单项标准情况不一，在制定和运行环节都缺乏呼应，缺乏有机联系；另一方面，体系结构不尽合理，关键标准不尽完善，标准覆盖领域不全面。各级各类学校建设、经费投入、教师编制、教育质量、仪器设施、专业教学、语言文字等标准还不健全；另外，从各学段的标准建设的视角分析，基础教育阶段标准一枝独秀，在近5年出台标准总数量中，占比近50%。尤其是义务教育阶段标准体系建设日趋完善，在教育标准体系建设中具有标杆作用；职业教育标准体系建设取得突破，教育部先后发布了包括专业目录、专业教学标准、公共基础课程标准、顶岗实习标准、专业仪器设备装备规范等在内的国家教学标准，形成了较为完善的国家职业教育标准体系^[5]。除此之外，高等教育、全学段的标准占有较高比例。但另一些领域，如终身教育、特殊教育等标准还占比较低，有的甚至还处于空白，凸显了体系中学科、学段间的不平衡。

二是层次、分类不甚清晰。现行教育标准体系存在分层不清、分类不清两方面的问题。其一，现行体系分类基本采用了“自然分类”的方式，要么以学段为主，要么以教育教学领域、过程“自然”分类。这种方式虽然体现了教育本身的特点，但在标准制定者不一的情况下，层级多、交叉多、缺乏统一性。其二，现行标准体系中，“强制性”标准一家独大，把所有的标准都认为是“强制性标准”，凸显强制性，按照行政手段予以管理。这在客观上造成推荐性标准未能清晰分类，团体性标准还十分缺乏；其三，现行标准中，国家与地方分层不清。国家和地方分级控管边界未能清晰划分，地方标准数量繁杂，其中一部分与国家标准构成重复交叉的关系；另外，无论是国家标准还是地方标准，在运作中都突出强制性，无法充分划清“自愿性”和“非自愿性”界限。

按照《深化标准化工作改革方案》的精神，我国标准化改革的目标是构建“两种性质、三种类型”的新型标准体系，即强制性标准和自愿性标准两种性质，国家强制标准、政府推荐标准和社会组织标准三大类型。同时，国家强制标准只有强制性国家标准一个层级，政府推荐标准则包括国家和地方两个层级，自愿性标准应由政府推荐标准与社会组织标准共同构成。毫无疑问，这种分类方式同样是教育标准体系应该追求的目标。

三是开放性不够。教育标准体系的开放性最基本的含义就是体现教育标准的运行系统与国家社会发展之间的关系。教育标准体系一定是与特定的教育发展、国家标准化战略相融合的。当前，教育标准体系的这种融合还不够，甚至还在一定程度上落后于其他行业的标准体系建设；同时，教育标准体系还呈现出较强的“封闭性”色彩，表现在标准制定、标准运行上缺乏与社会领域的积极互动，缺乏与国外就教育标准展开有效交流。

建立完善的标准体系是标准化改革的重要目标之一，也是标准化取得实效的保证。教育标准自然化、碎片化、老化是导致教育标准体系不完整、不合理的重要原因。

（三）教育标准落实有“随意化”之嫌

教育标准在有些领域的实施有所“乏力”，表现为对标准的“轻视”态度以及教育标准落实的“随意化”。

一是认为教育标准“可有可无”。部分教育管理者对于教育标准“没概念”，很多人认为“标准不是教育法规政策”，在日常教育教学管理中未能实现规则化、制度化、出现了对标准“熟视无睹”的现象，客观上形成了“管理无标准”的局面；还有相当一部分一线教育工作者存有“教育标准是可有可无”的思想，有人则借口教育行业特殊，认为本来就没有标准。因此，教育标准就成了墙上挂的摆设。二是教育标准“可大可小”。在一些领域，出现了“现官不如现管”的现象。地方设立各式各样的规则，有的与上级标准不一致甚至存在冲突，却在教育教学管理中大行其道；另外，国家标准在某种意义上被旁落，出现了“强制性标准不强”的现象，如各级课程改革标准的实施在有些地区阻力颇大，一定意义上是由于对标准的规约作用认识不清所致。三是教育标准“可实可虚”。调查发现，相当一部分地区对教育标准的落实只是在特定时刻才能“想起来、用起来、重视起来”。如迎接上级检查、各类审查等时，标准才是“实”的，而在其他的教育教学管理过程中，标准很大程度上就变成了“虚”的。这种虚化表现在中小学学校即标准不清，缺乏要求，缺乏落实的过程，缺乏落实的考核。

教育标准能最大程度地明确教育教学及其管理的内容、过程、质量以及评估评价等关键要素，对教育教学改革与发展的作用要依赖标准的落实状况。可以说，教育标准的生命力在于标准的贯彻落实。标准落实的“随意化”反映了标准化系统不规范、不统一的根本问题，反映了“重制定、轻实施”的问题，其深层次原因可主要归纳为:其一，教育标准体系不甚完善，部分标准可操作性不强；其二，部分教育工作者对相关教育标准认知不足，理解不透，价值不明，或照搬照抄，或凭以往经验，无法做到科学、规范；其三，折射出政策落实机制缺失问题，如落实主体不明、职责不清，缺乏基本制度保障，缺乏科学的参考依据、评估标准等。

（四）教育标准监督现“空缺化”之状

监督环节在标准运行系统有所“空位”、多有“缺位”。一是监督主体不明。现行的各级教育督导机构还没有明确把标准及其落实确定为主要内容，社会监督机制尚未建立，标准分类监督机制不健全。二是过程监督缺失。在标准制定中，缺乏审查、批准以及合法化程序等主要环节的监控；在标准落实中，缺乏事前提示、事后监测和整体评估。三是信息反馈不畅。标准运行中的问题、标准实施的评估结果、各有关方改进的措施、进程等都未能形成“公开”局面。四是监督制度不完善。对标准质量的监督制度，抽查、执法检查等的工作制度，标准实施后评估制度等，都还不够健全。

监督是推动标准应用的不可或缺的手段，是提升标准应用效果的“硬约束”。一定意义上来看，标准监督空缺，就意味着监督“偏软、偏弱”，就会导致标准落实出现“乏力”、“随意化”现象。要解决这一问题，一要强化监控机制建设，按照《深化标准化工作改革方案》的要求，把监督环节作为教育标准化改革的重点领域，尽快弥补缺项。二要加强统一管理。按照“统一管理，分工负责”的原则，在教育标准监督环节，加强上下左右的协同，形成合力。三要实施分类监督。特别是对于强制性标准、推荐性标准以及团体性标准，要统一要求，分别对待，形成有效的监督程序和制度。四要依法实施监督。对教育标准实施监督是《中华人民共和国标准化法》的明确要求，也是“依法治国”新理念的必然要求。监督工作要硬起来，监督功能要发挥出来，监督环节要完善起来。

《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》颁布后，尤其是党的十八大以来，我国教育标准化改革进程明显加快，取得了显著成效。但是，由于教育标准化改革是一项长期、复杂的系统工程，不仅涉及到标准的制定，还与标准的管理、落实、监督评估等运行过程密切关联；不仅涉及到具体标准，还与标准的制定者、执行者等密切相关；不仅涉及到标准系统本身的改革，还与教育改革发展、国家宏观政策乃至全球发展趋势密切联系。教育标准系统存在的诸多问题集中反映了其与教育标准化战略的不适应性，反映了教育标准深入改革的迫切性，也为教育标准化改革点明了重点、突破点。

三、深化教育标准化改革的建议

鉴于教育标准及其改革的特殊性，基于教育标准系统存在的基本问题，为实现融入国家标准化战略的目标，深化教育标准化改革需在重点领域率先突破。

（一）进一步明确教育标准的战略定位

通过强化学习宣传，社会各界特别是教育工作者，一要进一步明确教育标准理念定位，强化教育标准的重要性。随着国家标准化战略的持续深入，教育标准化逐渐成为其重要组成部分，不可或缺、不容轻视。同时，教育标准将与教育政策、教育规划一样发挥不可替代的重要作用。二要进一步明确教育标准化的价值定位。就教育本身而言，标准化是实现教育治理制度化、规范化、程序化的重要手段和有效方法，是教育质量提升战略的重要支撑，标准化也是衡量和判断教育改革发展趋势的重要视角。可以说，新时期的教育改革和发展离不开教育标准化。重要的是，三要进一步明确教育标准化改革的定位。教育标准化改革，首先要基于国家标准化战略的要求，遵循大方向，其次要基于教育标准化中的基本问题，突出问题意识。一定意义上可以说，本质是“发现问题、分析问题、解决问题”的过程。另外，教育标准化改革的本质是对相关政策予以调整的过程，教育标准系统是通过不断调整完善，以达到国家要求和本身需求的过程。通过明确教育标准及其改革在战略大局中的位置，进一步增强标准化改革的紧迫感。

（二）进一步完善教育标准化的制度体系

制度不仅具有规范和导向作用，还具有长期性、稳定性和全局性，可有力支持和保障教育标准化改革取得成效。完善教育标准制度体系，首先，要充实完善教育标准化基本制度。要在明确教育标准类型的基础上，完善关于标准的“标准”，形成规范，逐步实现标准运行制度化。如教育标准制定程序、编写规则、内容确定等“规则”，教育标准落实、管理、运行、监督中的基本“规则”等，逐步建立教育标准制定、实施、推广、统计、评估以及分析报告制度。其次，尽快出台教育标准化专项政策。加强教育主管部门的统筹力度，出台教育标准管理专项意见，明确教育标准管理方法。再次，形成教育标准化的配套政策。形成标准分层、分类管理的制度。做到国家、地方层级分明，强制性、推荐性和团体性标准分类清晰；形成督导评估制度，将标准的检验检测评估纳入各级督导，以及形成配套的标准实施奖惩制度等。

（三）进一步创新教育标准管理机制

在教育标准化改革中，要强化“放、管、治结合”的管理理念，切实形成“统一管理、分工负责、协同推进”的工作格局。要创新建立常态化的工作协调机制，成立全国教育标准化技术委员会，逐步完善分领域技术委员会组织，探索建立标准化主管部门、相关行业主管部门以及地方政府协调推动标准的实施和监督检查的工作机制；要进一步完善建立全面管理的机制，完善建立标准制定、审批、复核、发布等基本管理机制；形成教育标准化信息公开与反馈机制，着手建立现代信息技术管理平台，着手建立教育标准数据库。强化教育标准跟踪管理，逐步实现信息公开化、反馈制度化。

（四）进一步谋划教育标准改革顶层设计

呼应《国家标准化十三五规划》，抓紧出台未来一个时期教育标准化战略规划，对教育标准化改革做出统一部署、顶层设计和长远谋划，理顺基础性与战略性、近期与长远等重要关系，提出教育标准化总目标、重点任务及其实现措施，优化教育标准化框架体系，完善不同类型层次标准的布局，理清教育标准化改革思路。教育标准十三五发展规划将成为谋划标准化改革的总纲领，政策定位，提出路线图，明确时间表。

（五）进一步实施重点突破

教育标准建设是一个系统工程，事业发展千头万绪，教育标准化改革在做好顶层设计的同时，要抓住主要矛盾，予以重点突破。一要全力弥补体系欠缺之处，优先完善教育各项基本标准。如强化学校设立、学校管理、学校课程等基本标准，完善教育质量、教育督导、教师队伍等重点领域的标准。二要强化系统薄弱之处，加强人才、科研等基础建设，提升系统运行效率。三要突出试点先行，谋划建立针对不同情况的教育标准化改革试点区域、领域；鼓励地方在国家标准空白处制定实行地方标准，摸索上下联动完善标准体系的路径；探索教育深入标准化改革的不同模式，做好认真落实标准的示范引领。四要呼应国家标准化战略实施，对诸如精简强制性标准整合、发展推荐性标准以及加强团体标准建设等工作做好重点谋划，全面跟上国家标准化改革进程。